Qu’entend-on par développement aujourd’hui ?

D’entrée de jeu, un ouvrage portant sur le développement paru en 2009 établit que le mot « développement » prend un sens différent selon qui l’entend.

En effet, le concept de développement est fondamental et personnel. De ce sens restreint, il peut s’ouvrir sur diverses significations plus larges pour des groupes de personnes (famille, collectivité, habitants d’une région, d’un pays ou d’une suprarégion), les responsables des politiques (à tous les échelons de l’administration publique), les dirigeants de la société civile et les spécialistes de disciplines et d’écoles de pensée différentes. Il suggère l’idée de progrès à presque tous, mais pas nécessairement toujours celle de croissance économique.

Depuis que le monde est monde, les hommes se préoccupent de développement, car il s’agit essentiellement de l’amélioration de la condition humaine. Mais l’étude du développement en tant que champ d’investigation en bonne et due forme est un phénomène relativement récent, qui a connu deux grandes vagues. La première remonte à l’apport de ceux que W. Arthur Lewis a appelés les superstars du dix-huitième siècle, à savoir les David Hume, Adam Smith et James Steuart – et, plus tard, John Stuart Mill. Ces économistes classiques s’intéressaient à ce que nous appelons aujourd’hui la croissance économique et la répartition de la richesse, ainsi qu’aux principes régissant le comportement individuel et l’action publique.

Le discours en vigueur aujourd’hui au sujet du développement a été forgé par les préoccupations relatives à la reconstruction de l’Europe (et celle du Japon, quoique à une autre échelle et de nature différente) au terme de la Deuxième Guerre mondiale; par le maintien de la paix pendant la guerre froide; par la décolonisation, puis l’émergence de pays nouvellement indépendants, mais pauvres. Il y avait des antécédents : les résultats obtenus par les culturalistes et les administrateurs (surtout) coloniaux qui se sont pris d’un intérêt (parfois discutable) pour les parties les plus exotiques de l’empire sur lequel régnait leur pays; et, dans un tout autre ordre d’idées, le travail novateur de planification économique en vue de l’indépendance de l’Inde que le comité de planification national du Parti du Congrès a réalisé pendant les années 1930 et 1940. Mais ce n’est qu’avec le plan Marshall qu’est né un intérêt profond et soutenu pour l’étude et la pratique du développement, concept sis au confluent de la lutte contre la pauvreté, de la (re)construction des infrastructures, de la protection contre les ennemis et de la consolidation des institutions de bonne gouvernance et de gouvernement démocratique.

Tant que les idées et les fonds circulaient ensemble vers les pays en développement – une caractéristique propre à l’architecture de l’aide bilatérale et multilatérale érigée au sortir de la deuxième grande guerre –, la notion commune de ce qu’était le développement était celle qui avait été établie par l’Occident, et non par les pays en développement. Le consensus de Washington de la fin des années 1980 en est l’illustration parfaite : il préconisait des politiques judicieuses qui, bien qu’elles aient été cohérentes en elles-mêmes, ne prenaient pas en compte le contexte politique et social.

Inévitablement, il est survenu de nombreuses situations faisant en sorte que les panacées bien intentionnées (et ambitieuses) proposées dans le consensus ont été remises en question et ébranlées. Ce fut l’oeuvre de pays en développement, d’organismes de la société civile et d’entités crédibles, par exemple l’UNICEF. Le succès soutenu qu’ont connu plusieurs pays émergents qui sont loin d’être de fervents adeptes du consensus constitue une remise en question tout aussi puissante. La récente crise financière a mis au jour la fragilité des systèmes économiques, et de la capacité des gouvernements des pays occidentaux de les gérer, alors qu’elle semble avoir révélé une nouvelle résilience chez les pays émergents.

Or, la crise financière n’est qu’un symptôme d’une crise, plus importante, de la confiance dans les idées établies. Les termes et le langage utilisés pour parler du développement conviennent de moins en moins pour décrire comme il se doit le monde que l’on peut observer. Les vieilles dichotomies de « développé » et « en développement » ou de « Nord » et « Sud » correspondent mal à une réalité dans laquelle certains des pays les plus vastes et les plus dynamiques sont aussi ceux qui comptent le plus grand nombre d’habitants pauvres. L’État-nation n’est pas toujours l’unité d’analyse la plus valable. Sous l’effet de la mondialisation et de l’essor de pays émergents, de nombreux habitants de la planète voient leurs destins liés, tandis que la diversité du vécu est parfois plus grande au sein même d’un pays que d’un pays à l’autre.

Étant donné que le domaine est en pleine mutation, le moment semble bien choisi de repenser le développement. Cette nouvelle approche reconnaîtrait la nature intégrative du processus de développement (à savoir l’intégration de différentes disciplines et de différentes valeurs); le fait que tant les théoriciens que les praticiens s’entendent de plus en plus sur les éléments constitutifs du développement (à défaut de s’entendre sur le poids que revêt chacun); l’existence d’une pluralité de points de vue quant à ce qui « fonctionne » et ce qui ne fonctionne pas selon le moment et l’endroit.

Bruce Currie-Alder, Ravi Kanbur, David Malone et moi-même réfléchissons à tout cela depuis plusieurs mois et en sommes à mi-chemin de la préparation d’un ouvrage sur le sujet qui paraîtra chez Oxford University Press en 2013. Nous avons convenu de trois grands principes relativement au développement qui orientent la démarche globale que nous avons adoptée en tant que directeurs de cette publication.

  • Primo, tant les idées énoncées au sujet du développement que leur mise en application dans la pratique ne peuvent se comprendre pleinement que dans le contexte historique, politique et institutionnel qui leur est propre.
  • Secundo, de plus en plus, la pensée contemporaine en ce qui concerne le développement émerge en des endroits de plus en plus divers, et les responsables des politiques s’éloignent eux aussi progressivement des capitales intellectuelles qui exerçaient une influence prépondérante par le passé.
  • Tertio, par conséquent, le consensus quant à ce qui constitue le « développement » et à la meilleure manière de le réaliser pourrait bien être chose du passé.

Par cet ouvrage qui comportera une cinquantaine de chapitres rédigés par d’éminents universitaires, chercheurs et praticiens de divers horizons et pays, nous espérons insuffler vie à notre prémisse de base et faire avancer la réflexion et la pratique dans toute une gamme d’aspects du développement.

Voilà une excellente façon pour moi de conclure mon association avec le CRDI (mais aussi de la poursuivre d’une autre manière). Après vingt merveilleuses années à son service, je quitte le CRDI pour diriger le Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale. Que je consacre mon ultime billet à un sujet qui incarne des valeurs qui ont toujours été chères au CRDI, à savoir respecter la diversité tout en favorisant la rigueur et promouvoir le progrès par le savoir, rien ne saurait être plus pertinent. Mais pour en revenir au propos du début de ce billet, ce que je retiens au sujet du développement est de nature plus personnelle. Et c’est, comme l’exprime si bien Gerry Helleiner dans ses mémoires (à paraître), d’avoir saisi toute l’importance qu’il y a à écouter et à apprendre. En cette ère d’impacts, de reddition de comptes et de plans stratégiques, cela peut sembler dépassé, mais il est vrai aussi que le mot « développement » prend un sens différent selon qui l’écrit.

Vers la diversification des régimes de propriété intellectuelle

Dans leur ouvrage intitulé The Custodians of Biodiversity, Manuel Ruiz et Ronnie Vernooy préconisent la nécessité d’accorder l’importance qui lui revient à la valeur intrinsèque et économique qu’a la biodiversité pour tous. Si la valeur intrinsèque se comprend de façon intuitive (tous conviennent, par exemple, que c’est une bonne chose que les éléphants d’Afrique soient en santé), c’est l’aspect économique qui impulse les politiques nationales et mondiales. Or, sur ce plan, la biodiversité est désavantagée parce qu’il est difficile d’en déterminer la valeur et, parce que ceux qui cherchent à la détruire pour mieux gagner leur vie (songeons de nouveau aux éléphants d’Afrique) ne sont pas toujours ceux qui profitent de ses bienfaits.

D’entrée de jeu, la propriété intellectuelle a souffert du fait que les priorités des négociations commerciales du cycle de Doha aient fondu comme neige au soleil. Il existe depuis longtemps une ligne de faille entre le régime réglementaire strict dont l’ingéniosité humaine en matière d’innovation technologique dispose en l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) et le régime beaucoup plus faible mis à la disposition des pays présentant une riche biodiversité en vertu de la Convention sur la diversité biologique (CDB). Cette ligne de faille se situe grosso modo entre les pays industrialisés et les pays en développement, ce qui n’a pas aidé dans la détermination de la voie à suivre.

Tant qu’on a pensé qu’une protection accrue de la propriété intellectuelle était porteuse d’une innovation accrue (et, par conséquent, de croissance économique), il s’ensuivait que la voie à suivre résidait dans une application plus musclée des dispositions régissant la propriété intellectuelle à l’échelle nationale et mondiale.

Heureusement, un terrain de convergence se dessine et, s’il est impossible de savoir si les choses évolueront de façon satisfaisante, on peut toutefois établir quels pourraient en être les paramètres.

Primo, de plus en plus d’exemples (notamment dans l’ouvrage The Custodians of Biodiversity) plaident en faveur de la biodiversité (et de modalités de collaboration connexes comme la phytosélection participative). La valeur de la biodiversité – qu’il s’agisse, entre autres, d’accroître la résilience des écosystèmes dans le contexte d’une plus grande variabilité du climat ou de stimuler les progrès technologiques dans le domaine de la santé – est de plus en plus cernée de façon méthodique et documentée.

Secundo, le Plan d’action de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) pour le développement s’efforce véritablement de détourner l’Accord sur les ADPIC de l’accent mis sur une protection toujours plus poussée de la propriété intellectuelle. En 2007, Daniel Gervais a dégagé trois étapes dans la vie de cet accord : une première phase d’« addition », alors qu’on jugeait qu’une plus grande protection valait mieux qu’une protection moindre; une seconde phase de « soustraction » pendant laquelle il y a eu un courant inverse et l’on a remis en question le précepte (discutable d’un point de vue empirique) voulant que davantage de protection entraîne davantage d’innovations et d’investissements; enfin, une troisième et toute nouvelle phase de « discours nuancé », où l’on cherche un juste milieu compte tenu de la nouvelle conjoncture mondiale que voici.

  • Dans l’ensemble, les pays en développement ont plus de poids sur la scène mondiale.
  • Étant donné qu’ils sont des bénéficiaires de premier plan de l’impartition et des investissements, ils ont maintenant intérêt à adopter la vision du Nord en matière de propriété intellectuelle.
  • Cependant, puisque la majorité des pauvres de la planète y habitent, ils sont à la recherche de solutions permettant d’arriver à un équilibre entre les impératifs de la protection de la propriété intellectuelle et ceux du développement.
  • Enfin, dans les pays les plus pauvres du monde, l’application de régimes de propriété intellectuelle stricts – même si elle était possible – ne procurerait aucun bienfait sur le plan économique, ni sur le plan humanitaire.

Dans cet ordre d’idées, Jeremy de Beer postule dans un ouvrage paru récemment que le Plan d’action de l’OMPI pour le développement pourrait représenter un changement de paradigme en ce qui concerne les politiques de protection de la propriété intellectuelle au XXIe siècle.

L’OMPI a renforcé sa capacité d’analyse et rassemble des données en faveur d’une vision plus nuancée tant des avantages que des limites d’une protection rigide de la propriété intellectuelle. Si le bastion des ADPIC représente l’ensemble des données disponibles sur les moteurs de l’innovation et que la nouvelle conjoncture mondiale incite à mettre fin à l’opposition stérile entre la vision du Nord et celle du Sud en matière de propriété intellectuelle, alors les conditions préalables à un nouveau régime de propriété intellectuelle mondial sont réunies. Au lieu de plaider continuellement en faveur du maintien du cycle de Doha, le G-20 pourrait saisir cette occasion concrète, qui jette un pont entre la sphère du commerce et celle du développement.

L’économie générationnelle

Le 31 octobre 2011, on a franchi le cap des sept milliards d’êtres humains. Et le 1er janvier dernier, comme chaque année, dans les pays riches, on a traqué le premier bébé de l’année. Outre la question de la taille de la population mondiale (et de l’essoufflement possible de la planète) se pose une autre question, tout aussi importante : celle des répercussions de la structure par âge au sein d’un pays et d’un pays à l’autre. Le projet des comptes de transferts nationaux (NTA), dont le CRDI est l’un des bailleurs de fonds, a produit sous la direction de Ronald Lee et Andrew Mason un ouvrage qui vient nous éclairer sur le sujet.

Quel que soit le stade de développement d’un pays, la démarche classique reposant sur le cycle de vie est pertinente – les jeunes (les personnes ayant jusqu’à 20 à 25 ans) et les aînés (les plus de 60 ans) consomment plus qu’ils ne gagnent; les années intermédiaires sont des années de revenu et d’épargne élevés. Y est associé le rapport de soutien économique, à savoir le rapport entre le nombre réel de producteurs et le nombre réel de consommateurs. Si la population active croît à un rythme supérieur à celui des autres groupes d’âge, le rapport augmente. La fenêtre d’opportunité démographique qui en résulte est propice à une forte croissance économique et procure des ressources à investir dans le bien-être des jeunes comme des vieux. À l’opposé, en l’absence de modifications aux paramètres entourant la retraite, l’augmentation de l’espérance de vie découlant de l’amélioration des revenus et de la nutrition de même que des progrès en matière de technologie médicale a pour effet de réduire le rapport.

Le rapport de soutien économique est en hausse dans de nombreux pays en développement, car la baisse des taux de natalité réduit le nombre d’enfants plus rapidement que l’espérance de vie n’augmente le nombre d’aînés. Dans les pays où cette transition démographique est la plus avancée (surtout les États-Unis et les pays d’Asie de l’Est et d’Europe), un nombre impressionnant de travailleurs atteignent l’âge de la retraite. Par conséquent, le rapport de soutien économique est appelé à y diminuer au cours des prochaines décennies.

De ces constats ressort la nécessité d’agir sur le plan de la recherche et sur celui des politiques. Au moment où, dans de nombreux pays, on commence seulement à s’y employer, voici quelques observations de ma part en ce qui concerne les pays en développement.

  • Le rapport de soutien économique a un effet sur les finances publiques. Aux niveaux actuels de taxation et de dépenses aussi bien facultatives qu’obligatoires, des 23 pays visés par le projet NTA, seuls trois – l’Indonésie, les Philippines et la Thaïlande – obtiennent des résultats favorables pour le Trésor public. Il y a mille raisons pour lesquelles, à court terme, les gouvernements doivent faire preuve de vigilance dans leur politique budgétaire; en voilà une très bonne à long terme. Or, la plupart des pays en développement n’ont aucun organe chargé d’examiner les tendances de cet ordre de manière objective (comme le fait, par exemple, le Congressional Budget Office aux États-Unis).
  • Étant donné que les gens vivent plus vieux, la charge de morbidité dans les pays en développement se transporte des maladies « de jeunes », surtout transmissibles, aux maladies « de vieux », c’est-à-dire chroniques. Ces pays devront donc, à l’instar des pays industrialisés, débattre bientôt de la taille, de la nature et du financement de leur système de santé. Comme le fait observer Sonalde Desai, on ne dispose pas d’infrastructures en matière de financement de la santé et d’éthique médicale pouvant permettre d’examiner ces choix complexes. 
  • La structure par âge de la population est un important facteur du taux d’épargne, et l’interaction de ce dernier avec le taux d’investissement et les entrées de capitaux détermine le taux de change. Dans certains cercles, l’idée que la Chine épargne « trop », et donc ne consomme « pas assez », fait consensus. Cet état de fait de même que d’autres formes d’intervention dans l’économie font en sorte que le pays profite des fruits d’un taux de change sous-évalué. L’appréciation de la monnaie est présentée comme étant une panacée, en ce qu’elle privilégie la consommation par rapport à l’épargne, les importations par rapport aux exportations et la transparence par rapport au mercantilisme. Mais le tableau est bien différent lorsque l’on s’arrête au fait que le rapport de soutien économique en Chine devrait chuter de 94 qu’il était en 2010 à 87 en 2030, puis à 80 en 2050. Dans ces circonstances, il est parfaitement rationnel, de la part de la Chine et d’autres pays dans la même situation, de maintenir des taux d’épargne élevés. Ce qui s’impose plutôt, c’est un examen de la manière dont on peut restructurer les systèmes financiers pour qu’ils absorbent et recyclent efficacement une épargne élevée au pays et à l’étranger. (José María Fanelli s’apprête à diriger cette année un projet visant plusieurs pays et s’intéressant justement à cette question.) 
  • L’examen des aspects sexospécifiques en est au stade embryonnaire. Il s’agit notamment de déterminer la contribution exacte des femmes aux comptes de revenu national; de comprendre les répercussions du vieillissement des femmes adultes, celles-ci s’occupant habituellement tant des enfants que des personnes âgées; de faire des projections en ce qui concerne l’incidence qu’aura le phénomène des femmes manquantes sur l’économie générationnelle. 
  • Si les vieux consomment plus qu’ils ne gagnent, dans de nombreux pays, riches ou pauvres, ils sont des donneurs nets envers les générations suivantes : par le truchement de l’héritage, et dans de nombreux cas, de transferts à leurs enfants et petits-enfants de leur vivant. Le mode de transmission des épargnes aux générations suivantes constitue un autre point d’insertion pour la réforme des systèmes financiers et des lois régissant les successions.

L’examen de la politique économique sous l’angle de la démographie peut être très instructif, mais on y recourt peu car la démographie est une science subtile et s’inscrivant dans le long terme. Or, cela serait particulièrement important dans les pays en développement. La bonne nouvelle, c’est que des initiatives comme le projet NTA suscitent le débat et le passage à l’action qui conviennent.

Réflexions sur la lutte contre la pauvreté

Les initiatives d’atténuation de la pauvreté qui sont fondées sur des données probantes supposent nécessairement qu’on définisse la pauvreté, qu’on en mesure les différents éléments et qu’on cherche à comprendre les effets que des politiques données et certains chocs exogènes ont sur elle.

C’est justement ce à quoi s’intéresse le Réseau de recherche sur les politiques économiques et la pauvreté ou réseau PEP. Ce réseau a vu le jour en 2002, après que le CRDI a soutenu, pendant une bonne dizaine d’années, des travaux visant à réaliser des mesures de la pauvreté et à établir des liens entre l’évolution de la pauvreté et diverses transformations, relevant des politiques ou non. Aujourd’hui, le réseau PEP est financé par une demi-douzaine de bailleurs de fonds en plus du CRDI. Et c’est là une bonne chose – non seulement parce qu’il dispose ainsi de ressources accrues, mais aussi en raison des nouveaux éclairages que cela apporte – c’est le cas par exemple des travaux sur l’évaluation d’impact et sur les infrastructures, deux sujets à l’ordre du jour de l’assemblée générale du réseau qui s’est déroulée au début du mois à Siem Reap, au Cambodge.

Ce fut l’occasion de réfléchir à la conjoncture dans laquelle le réseau et d’autres initiatives de cette nature devront oeuvrer au cours des dix prochaines années. Voici cinq éléments qu’il y a peut-être lieu de prendre en compte.

  • Contrairement à il y a dix ans, plus de gens vivent dans les pays à revenu intermédiaire (qui connaissent en règle générale une forte croissance) que dans les pays à faible revenu; selon Andy Sumner, 73 % des démunis de la planète habitent dans un pays à revenu intermédiaire. Par conséquent, il ne faudra plus seulement envisager la question de l’« effet de proximité » sous l’angle des répercussions d’un pays à l’autre et de l’emplacement des pays, mais bien sous celui de préoccupations qui ont davantage à voir avec le pays même, comme la mise en oeuvre des politiques et le transfert de la richesse à l’intérieur de l’État-nation. Cela fera-t-il en sorte que la pauvreté sera plus facile, ou plus difficile, à combattre ? On n’en sait rien encore. Mais cela modifie des paramètres clés du débat. 
  • Étant donné la forte croissance que connaissent de nombreux pays en développement, on aurait pu s’attendre à une réduction retentissante de la pauvreté monétaire. Or, les riches s’enrichissent plus rapidement que les pauvres deviennent moins pauvres. Les inégalités se creusant, le rang (à savoir le rang économique et social relatif plutôt qu’absolu) devient un motif de préoccupation. Selon ce que l’on constate actuellement, plus son revenu absolu est élevé, plus on se préoccupe de son rang relatif dans la société. Cela concorde avec un constat général que je tire du Printemps arabe, du mouvement des indignés et des mouvements anticorruption en Inde et en Chine : ce ne sont pas les plus démunis qui grossissent les rangs des protestataires, mais plutôt les gens qui étaient pauvres jusqu’à tout récemment et ceux qui font partie de la classe moyenne. Pour que l’on parvienne à réduire la pauvreté, des mesures qui soit s’attaquent aux inégalités, soit répondent aux attentes politiques et économiques des démunis en ascension et de ce que Nancy Birdsall appelle « l’(indispensable) classe moyenne » s’imposent. 
  • Parallèlement, il semble que la fréquence, l’ampleur et (ou) la durée des chocs s’accroissent, en particulier en ce qui concerne les chocs émanant du secteur financier et reliés au milieu biophysique. Les indications à cet effet sont nécessairement disparates et préliminaires; le Programme de l’OCDE sur l’avenir traite néanmoins des futurs chocs mondiaux dans un rapport paru récemment. 
  • Il ressort de la toute dernière crise financière que les problèmes ne prennent pas exclusivement naissance dans les pays du Sud, et que les solutions ne viennent pas uniquement de l’Occident. Ce serait toutefois une erreur de tenir pour acquis que c’est là la nouvelle réalité; la prochaine crise pourrait changer cette perception en un rien de temps. Ce qui importe : primo, être capable de repérer les bonnes idées où qu’elles se trouvent et, secundo, véritablement adapter ces idées en fonction de l’endroit où il y a des problèmes plutôt que de simplement les transplanter. 
  • Peut-être est-ce en raison de l’effet qu’ont eu sur moi les ouvrages An End to Poverty de Gareth Stedman Jones et Civilization: the West and the Rest de Niall Ferguson, mais j’estime que la mise en place d’un contexte propice au changement et le fait de saisir les occasions quand elles se présentent importent beaucoup, du moins tout autant que l’existence de solutions techniques judicieuses à un problème. Voilà du moins un élément de leur interprétation de l’histoire économique.

En sa qualité de modeste tribune internationale, le réseau PEP est bien placé pour s’intéresser à toutes ces questions, sauf peut-être à la dernière. Mais encore là, il serait faux de croire qu’il est possible de saisir les « occasions » propices au changement si on ne peut pas prendre connaissance et débattre de différents choix de voies à suivre ou de penser que les techniciens n’ont aucun rôle à jouer dans la création du contexte dans lequel leur travail pourrait contribuer à ce que les choses changent.

Tisser des liens avec le milieu des politiques ?

De par leur nature même, les groupes de réflexion (les think tanks) s’emploient à exercer une influence. Sur qui, sur quoi et comment l’exercent-ils ? Et dans quelle mesure sont-ils efficaces ? Tout dépend, bien sûr, du pays et du sujet abordé.

Pour trouver réponse à ces questions, l’Initiative Think tank (ITT) a commandé un sondage sur les think tanks qui analysent les politiques sociales et économiques dans les 23 pays où elle a des activités. Près de 1 000 personnes du milieu des politiques y ont répondu. L’objectif : mieux comprendre la demande d’extrants provenant des think tanks et offrir ainsi à ces derniers des orientations qui leur permettent d’apporter une contribution des plus pertinentes. Financée par plusieurs bailleurs de fonds, l’Initiative Think tank vise à renforcer des organismes indépendants oeuvrant à la recherche sur les politiques dans les pays en développement.

Selon le rapport, c’est en Afrique que l’on observe les perceptions les plus positives de la qualité du processus d’élaboration des politiques (et c’est aussi là qu’on la perçoit le moins négativement), alors que c’est en Amérique latine que l’on relève les perceptions les plus négatives (page 14). Ces résultats ont peut-être à voir avec les pays qui ont fait l’objet du sondage, mais ils correspondent par ailleurs aux observations que l’on fait globalement sur la renaissance du développement en Afrique. Si les extrants produits par les think tanks (c’est-à-dire les organismes indépendants voués à la recherche sur les politiques) obtiennent une note élevée (pages 24 et 25), les répondants ne font pas toujours de ces organismes leur source d’information principale (page 21). On peut interpréter ces résultats en avançant que les think tanks nationaux influencent tout de même les responsables des politiques du moment qu’ils influent sur les sources d’information principales que ces derniers utilisent, c’est-à-dire leurs propres sources, celles d’autres ministères, de think tanks associés au gouvernement et d’organismes internationaux. À l’opposé, on peut dire de manière plus réaliste que, autant on contourne les think tanks nationaux indépendants, autant on y a recours.

En ce qui concerne l’utilité des différents modes de consultation des think tanks, le sondage révèle une constance remarquable. Ainsi, on juge très utiles les rapports et les bases de données. Les modes de consultation plus ciblés, comme les reportages dans les médias, les rencontres en personne et les colloques, occupent un rang intermédiaire. Quant aux exposés de politiques – ces produits des think tanks appréciés au plus haut point (appréciés, hélas, des seuls think tanks) –, ils se classent au dernier rang (page 28).

Que conclure de tout cela ? La note positive, c’est que la qualité des travaux effectués par les think tanks et l’utilisation qu’on en fait semblent aller de pair. À l’exception de l’Afrique, où l’on juge élevée la qualité des think tanks indépendants tout en affirmant y faire rarement appel (page 27), il ressort du sondage que la production d’extrants de meilleure qualité aura pour effet d’accroître le recours à un processus décisionnel fondé sur des données probantes produites à l’échelle locale. Les organismes internationaux l’emportent encore sur les think tanks nationaux pour ce qui est du rapport qualité-utilisation. Aussi est-ce le renversement de ces résultats lors du prochain sondage qui permettra de donner la véritable mesure de l’Initiative Think tank et de son fondement. Les think tanks clairvoyants continueront d’accorder autant d’attention aux stratégies d’influence (plutôt qu’aux stratégies de communication) qu’à la valeur scientifique de leurs travaux. À cette fin, ils devront resserrer leur collaboration avec d’autres organismes (par exemple les firmes de sondage et les ONG vouées au plaidoyer) plus compétents dans certains aspects du travail qui touche au renforcement des liens entre recherche et politiques.

Enfin, les think tanks devront continuer de cibler les « sujets porteurs » à l’égard desquels ils peuvent exercer leur influence, c’est-à-dire les sujets que les responsables des politiques jugent importants pour leur pays mais sur lesquels il est difficile d’obtenir de l’information. D’après le sondage, ces sujets englobent actuellement les questions ayant trait au trinôme environnement–ressources naturelles–énergie (page 20). C’est toutefois l’examen périodique de la demande, que les think tanks feront eux-mêmes sur place, qui permettra d’évaluer réellement le succès obtenu. (Chaque bénéficiaire de subvention a reçu à titre confidentiel une version personnalisée du sondage. L’Ethiopian Economics Association, qui est un véritable groupe de réflexion et non pas une simple association de professionnels, l’a tellement appréciée qu’elle a décidé de la rendre publique en l’intégrant à son rapport annuel, aux pages 61 à 64).

Il serait sans doute possible de tirer d’autres conclusions des données recueillies si on les regroupait autrement, par exemple en fonction de la taille ou de l’ancienneté des think tanks, ou peut-être de leur proximité avec le gouvernement. Mais c’est dans quelques années, à l’occasion d’un nouveau sondage, s’il y en a un, que l’on pourra observer les conclusions les plus intéressantes. Un tel sondage permettrait en effet de vérifier si les think tanks appuyés dans le cadre de l’initiative ont, individuellement ou collectivement, modifié la demande de données probantes sur lesquelles fonder l’élaboration des politiques, voire s’ils sont devenus plus influents dans cet écosystème. L’idéal serait de pouvoir réaliser une étude comportant un groupe témoin. Il est certes heureux que l’on estime que l’investissement dans la recherche exécutée à l’échelle locale est une bonne chose, allant de soi, mais ce serait encore plus réjouissant si les bailleurs de fonds de la recherche pensaient de même et prenaient leurs décisions en conséquence.

Femmes manquantes (deuxième partie)

Que d’énigmes soulevées par la navrante question des femmes manquantes, que j’ai déjà abordée en juin. En Europe et en Amérique du Nord, on compte environ 950 naissances de filles pour 1 000 naissances de garçons; c’est ce que l’on estime être la « norme ». En Inde, malgré une décennie de croissance économique sans précédent et les efforts de recherche et l’attention considérable consacrés à ce problème, les résultats du recensement de 2011, publiés plus tôt cette année, laissent entrevoir une aggravation de la situation. Le ratio filles-garçons, qui était de 927 filles pour 1 000 garçons en 2001, est passé à 914 filles pour 1 000 garçons en 2011. Bien que l’on note une amélioration dans les États de Gujerat, d’Haryana, d’Himachal Pradesh, du Pendjab et du Tamil Nadu, dans les 27 autres États et territoires de l’Inde, le nombre relatif de filles est tombé à son niveau le plus bas depuis l’indépendance, en 1947. C’est le cas notamment au Bengale-Occidental, ce qui soulève une autre question : pourquoi le Bangladesh voisin fait-il meilleure figure ? À première vue, le Bangladesh s’en tire moins bien que l’Inde sur le plan du développement, son histoire est au moins aussi houleuse, et son système politique est encore plus irritant.

Se fondant sur les constatations d’une étude qu’elle a exécutée et que le CRDI a subventionnée, Naila Kabeer, de l’École des études orientales et africaines de l’Université de Londres, a donné certains éléments de réponse lors d’une causerie présentée à Ottawa au début d’octobre. Il semble que les faiblesses mêmes du Bangladesh jouent en faveur des femmes.

L’échographie, qui permet aux parents (et aux beaux-parents, semble-t-il) de choisir à l’avance le sexe du bébé à naître, s’est répandue au Bangladesh beaucoup plus tard qu’en Inde. Par ailleurs, étant donné que la préférence pour les fils y a reculé ces dernières années, il est évident que la technologie n’est pas utilisée à mauvais escient. Il y a lieu de se demander pourquoi. Une réponse possible tient peut-être au fait que l’échec du gouvernement du pays a donné naissance à une société civile imposante et dynamique, qui préconise des valeurs progressistes. Contrairement à ce qui se passe en Inde, ces nouvelles idées n’ont pas à passer par l’intermédiaire d’un système de castes ou une autre forme de hiérarchie sociale. Ce sont pour l’essentiel les institutions de la société civile et les médias qui sont mis à contribution pour modifier les attitudes à l’égard des femmes et des filles. Je ne sais guère quelle importance il faut leur accorder, mais les téléromans populaires produits dans le pays et prônant l’« amour romantique » plutôt que les mariages arrangés sont un exemple de telles institutions qui contribuent à changer les attitudes. Autre facteur sous-jacent à tout cela, la conception de l’islam au Bangladesh serait, dit-on, plus propice à la modification des attitudes sociales que ne l’est le contexte socioreligieux qui existe en bien des endroits en Inde.

Que faut-il en penser ? Au-delà de cette conclusion on ne peut plus générale selon laquelle les attitudes doivent changer, on a du mal à voir quelles seraient les conditions nécessaires et suffisantes pour que cela se produise. On pourrait trouver quelques indices en procédant à une comparaison plus fine entre le Bangladesh et l’État du Bengale-Occidental, mais cela n’aiderait en rien à résoudre les énigmes qui subsistent ailleurs. La Chine, entre autres, n’a pas de grand mouvement de société civile et n’est pas particulièrement religieuse, mais l’État y est très fort et a su créer des débouchés sociaux et économiques. Comment expliquer que le phénomène y soit répandu ? Et que dire des ratios filles-garçons désolants que l’on observe au Vietnam, en Azerbaïdjan (dont la population est surtout musulmane), en Arménie et en Géorgie (deux pays où le christianisme est prédominant) ?

Il semble que, pour améliorer la situation, il faudra avoir recours à un éventail de mesures : débouchés économiques (pour les femmes en particulier), meilleur accès des femmes aux services publics, médias faisant valoir les éléments clés du progrès social, réforme des programmes d’études en vigueur dans les écoles et mise à exécution plus rigoureuse des lois (en ce qui concerne l’utilisation de l’échographie, par exemple). Mais nous ne savons pas quelle devrait être la composition exacte de cet éventail de mesures ni comment il interagira avec certaines réalités — qui pourraient changer —, notamment les facteurs historiques et religieux et les normes sociales. (Au personnel : il faut pousser plus loin la recherche.)

En conclusion, un mot au sujet de l’envergure du problème. Selon les données dont on disposait pour préparer le Rapport sur le développement dans le monde 2012, dont le thème est Égalité des genres et développement, à l’échelle mondiale, le surcroît de mortalité féminine était estimé en 2008 à 3,9 millions de femmes âgées de moins de 60 ans, ce qui comprend tant le « déficit de filles » à la naissance que la mortalité féminine après la naissance (voir le tableau 1 à la page 15 de la version française de l’abrégé du rapport). De ce total, 1,4 million de filles ne sont jamais nées. À titre de comparaison, le paludisme occasionne 900 000 décès chaque année. Il faudra s’attaquer à la tragédie des femmes manquantes avec au moins autant d’ardeur et sur une échelle aussi vaste que ce qui est mis en branle pour lutter contre le paludisme.

À la recherche du prochain Einstein en Afrique

Je vous invite à lire le billet que j’ai publié dans le blogue du Huffington Post le 9 septembre 2011 et qui s’intitule « The Quest for the Next Einstein in Africa ».

La recherche au FMI et à la Banque mondiale

Avec la tempête entourant « l’affaire DSK » et le choix d’un nouveau dirigeant pour le Fonds monétaire international (FMI), la parution d’un rapport du Bureau indépendant d’évaluation du FMI sur la pertinence de la recherche produite par l’organisme et l’utilisation qui en est faite est passée complètement inaperçue. Les auteurs du rapport estiment que les extrants de recherche examinés sont diversifiés, d’une qualité technique inégale, axés sur le message et témoignent souvent d’un manque de consultation des autorités nationales et, parfois, d’une mauvaise compréhension du contexte local.

À maints égards, ces résultats s’apparentent à ceux qui ont découlé d’une évaluation de la recherche menée par la Banque mondiale réalisée en 2006. En effet, les responsables avaient jugé que les extrants examinés étaient diversifiés, que leur qualité technique variait et que l’économétrie primait sur le contexte. Ils avaient en outre estimé que les extrants étaient utilisés dans le but de prêcher pour les politiques de la Banque.

Cela suscite chez moi les réflexions suivantes.

La Banque mondiale et le FMI doivent tous deux composer avec la manière dont ils ont été conçus. S’ils avaient été mis sur pied uniquement dans le but de consentir des prêts, ils seraient des organismes bien différents (et de moindre envergure). Rien ne porte à croire qu’on se soit attardé au volet recherche lors de la Conférence de Bretton Woods qui a vu leur création, en 1944; il n’en est pas du tout question dans leurs statuts. Or, dans la pratique, leur rôle exige qu’ils allient argent et idées. Par conséquent, la recherche réalisée à l’interne fait partie de leurs activités depuis qu’ils existent.

À moins que les structures de gouvernance de la Banque mondiale et du FMI changent, il n’est pas réaliste de s’attendre à ce que leur fonction de recherche suive une orientation bien différente de celle qui sous-tend leurs pratiques de prêt et leurs politiques. Il y a toutefois lieu de préciser que, lorsqu’ils ont commenté le rapport, les dirigeants du FMI ont abordé le fait que la culture interne et les valeurs institutionnelles influent sur l’orientation de la recherche produite par le FMI. Mais le secteur privé nous a appris qu’en ce qui concerne les entités financières multiservices, le cloisonnement est en grande partie inefficace. Il vaut mieux accepter le fait que la recherche réalisée par ces entités n’est pas du tout empreinte de détachement (ce dont le milieu est conscient et dont il tient compte lorsqu’il interprète les produits qui en découlent) et plutôt poser des questions ayant trait à la portée, à la manière et à l’ampleur.

Les deux examens fournissent remarquablement peu de données sur les ressources humaines et financières consacrées à la recherche réalisée à l’interne. Si l’on peut supposer, intuitivement, que les coûts sont plus élevés dans les organisations internationales que dans les think tanks et les universités (surtout lorsque ces derniers sont situés dans des pays en développement), il se peut que l’impact de la recherche réalisée à l’interne soit plus important. Étant donné qu’un bon rapport coût-efficacité est un élément crucial des activités des deux organismes, il serait intéressant d’examiner la recherche réalisée à l’interne sous cet angle également.

Par ailleurs, cela pourrait servir de point de départ à un examen sérieux de la gamme de produits de chacun de ces organismes, qu’il s’agisse d’articles très techniques soumis à des comités de lecture, qui rappellent ce qui se fait dans le milieu universitaire, ou encore de rapports « phares » comme le Rapport sur le développement dans le monde et les Perspectives de l’économie mondiale, qui jouent un rôle différent. Cela aiderait en outre à éclaircir la question du budget que ces organismes accordent à la recherche par rapport aux ressources qu’ils consacrent aux communications et au rayonnement.

En définitive, si la Banque mondiale et le FMI prennent au sérieux leur rôle de producteurs de recherche en tant que bien public mondial, ils voudront peut-être financer davantage la recherche réalisée hors de leurs murs. Par exemple, la Banque soutient depuis fort longtemps le système international de recherche agricole (le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale) de même que plusieurs réseaux de recherche en économie appliquée, comme le Forum de recherche économique, au Moyen-Orient, et le Global Development Network. Le FMI est beaucoup moins actif à cet égard, et il pourrait songer à élargir cette facette de ses activités. Dans ce cas-ci aussi, une évaluation de l’impact, sur le développement, des sommes modestes consacrées à la recherche réalisée à l’interne par rapport à celui des sommes consacrées au renforcement des capacités de recherche d’autrui pourrait être révélatrice.

En terminant, je tiens à rendre à César ce qui lui appartient : ce sont les structures de gouvernance de la Banque mondiale et du FMI, qui essuient bien des critiques, qui ont suscité des questionnements au sujet de cet important rôle; à ma connaissance, les autres organismes du même ordre – les banques régionales de développement et les organismes spécialisés des Nations Unies – n’ont pas abordé le sujet avec la même vigueur. L’évaluation imminente de l’Institut de la Banque asiatique de développement est une étape de plus vers l’élargissement de l’examen de la manière dont les grands organismes publics de ce monde produisent des connaissances et les traitent. Si d’autres emboîtent le pas, il se pourrait que l’on ait droit à un débat en bonne et due forme sur une question que Ravi Kanbur et Devesh Kapur, par exemple, ont posée à la Banque mondiale mais qui mérite en fait une attention planétaire : quelle est la meilleure façon, pour les organismes publics qui se disent au service du bien commun, de soutenir la production de la recherche, le bien public ultime ? Une question sur laquelle le G20 pourrait se pencher, peut-être ?

Nécessaires changements au Fonds monétaire international

Les avions se vident, les chambres d’hôtel se libèrent et les journaux réduisent leur tirage : la course à la direction générale du Fonds monétaire international (FMI) est terminée. En réalité, elle l’était déjà au moment même où elle a commencé – sous les traits d’une opération publicitaire savamment orchestrée – à l’occasion du Sommet du G8 de 2011, qui s’est tenu à Deauville, en France, au début de juin.

L’accent mis sur la nationalité (à savoir la non-européanité) devait constituer un pas en avant en ce qui a trait à la gouvernance du Fonds, mais il s’est avéré en fait inutile. Cette fois-ci, il se pourrait effectivement que le candidat le plus adéquat ait été retenu, et ce, en dépit de sa nationalité. La véritable question est cependant de savoir pourquoi le bassin de candidats potentiels était aussi restreint.

Le fond du problème remonte à la fin des années 1990, au moment où l’on reprochait au FMI sa réaction soi-disant malhabile à la crise économique en Asie; aux yeux de certains, le FMI en avait fait trop peu, et d’une manière trop orthodoxe. Les partisans du Fonds ont rétorqué que la région touchée avait commencé à rembourser ses prêts et à enregistrer une forte croissance en un temps record, confirmant ainsi le bien-fondé des conditions rattachées aux prêts consentis par le FMI. Deux critiques à l’égard du Fonds subsistent toutefois.

La première a trait à la réticence de certains États à recevoir des conseils du FMI. Cette réticence, observée surtout en Asie de l’Est, perdure à ce jour et a même amené des pays à se doter de réserves internationales excédentaires plutôt que de se fier au soutien du FMI advenant une crise temporaire de leur balance des paiements, l’une des fonctions clés du Fonds et l’une des principales raisons pour lesquelles il a été créé.

La seconde porte sur la contribution à l’aléa moral (c’est-à-dire l’utilisation des programmes de sauvetage pour renflouer efficacement des investisseurs trop zélés). Cette critique est plus grave, précisément parce qu’elle ne vient pas de petits pays débiteurs et qu’elle ne peut être réfutée, comme cela a toujours été le cas, par le FMI. Elle vient en fait d’éminents économistes, ainsi que de politiciens et d’éditorialistes d’allégeance conservatrice, surtout américains.

Le FMI a toutefois le mérite de posséder aujourd’hui un Bureau indépendant d’évaluation qui produit des rapports caractérisés par une présentation claire et une analyse approfondie. Les gouvernements des États membres du Fonds auraient d’ailleurs intérêt à créer des rapports semblables pour évaluer leurs politiques économiques nationales. Bien que ce soit le rapport paru en février 2011, portant sur l’action du FMI au cours de la période qui a précédé la crise financière et économique mondiale de 2008, qui a retenu le plus l’attention, le précédent (qui traitait de la communication du FMI avec ses pays membres) et le suivant (qui avait pour sujet les études effectuées par le FMI) confirment la perception que l’on a du FMI, soit celle d’un organisme qui travaille en principe dans l’intérêt du monde entier, mais qui, en pratique, inspire la méfiance et le mépris aux puissances tant établies qu’émergentes.

Ces constatations s’inscrivent dans la foulée d’un ensemble d’extrants ayant émané du programme de recherche du Groupe des 24, et elles en sont le reflet. Leur importance tient toutefois au fait qu’elles viennent du FMI même. La nécessité d’apporter des modifications tenant compte de l’évolution des préceptes de la gouvernance économique mondiale était on ne peut plus évidente lorsque l’affaire DSK a éclaté. Or, ramener toutes ces questions à la simple nationalité des candidats avérés et potentiels à la direction générale du FMI a constitué un spectacle dont les effets auraient pu être qualifiés de profondément ironiques, s’ils n’avaient été aussi irritants. Notons à cet égard l’insistance de l’Europe qui estimait qu’au vu du fait que ses problèmes économiques dominaient les grandes priorités internationales, la direction générale du FMI devait être confiée à un Européen. Notons également, et surtout, le fait qu’en raison de la dichotomie inévitable entre les puissances établies et les puissances émergentes, on n’ait même pas envisagé sérieusement de nommer l’un des excellents candidats d’autres pays à la tête du FMI.

Pour paraphraser Condoleezza Rice, les principaux bailleurs de fonds du FMI ont privilégié depuis 60 ans la stabilité financière plutôt que la démocratie économique et ne sont ainsi parvenus à atteindre ni l’une ni l’autre. Si le processus qui a mené au choix de Christine Lagarde en est une quelconque indication, il reste encore du chemin à parcourir pour que la conception initiale du FMI, soit celle de fournisseur d’un bien public vraiment mondial, devienne réalité.

Femmes manquantes

Quand l’économiste Amartya Sen a présenté le concept de « femmes manquantes » dans un article publié dans le British Medical Journal en mars 1992, il a exposé les raisons probables des variations du ratio hommes-femmes entre différents pays et au sein d’un même pays. Il concluait sur une note optimiste, affirmant qu’il semblait possible, après tout, de remédier au problème des femmes manquantes par l’application de politiques publiques. Les politiques publiques peuvent, en effet, influer sur les grands facteurs sous-jacents – le revenu, le niveau de scolarité, le statut de la femme, la possibilité d’obtenir un emploi rémunéré et la qualité des soins de santé.

Dans un éditorial publié dans la même revue onze ans plus tard, il relevait la persistance d’un déséquilibre du ratio hommes-femmes laissant entrevoir l’existence du « fémicide » dans de nombreux pays, en Inde en particulier. Un problème très épineux et observé depuis longtemps, soit la mauvaise correspondance entre les ratios hommes-femmes et les indicateurs socioéconomiques dans les États indiens, restait entier. Mais, plus inquiétant encore, un nouveau phénomène se dessinait, qui semblait indiquer l’avortement sélectif des foetus de sexe féminin : d’un taux de mortalité élevé des filles après la naissance, on est passé à un faible taux de natalité.

C’est dans ce contexte qu’ont été publiés les résultats préliminaires du recensement de 2011 de l’Inde. Les chiffres cités à la une ne sont guère réjouissants : le ratio filles-garçons, qui était de 927 filles pour 1 000 garçons en 2001, est passé à 914 filles pour 1 000 garçons en 2011 malgré une décennie de croissance économique sans précédent et les efforts de recherche et l’attention considérables consacrés au problème. Bien que l’on note une amélioration dans certains des États où la proportion de filles était faible auparavant (Punjab, Haryana, Himachal Pradesh, Gujarat et Tamil Nadu), dans les 27 autres États et territoires de l’Inde, le nombre relatif de filles est tombé à son niveau le plus bas depuis l’indépendance, en 1947. Lors de la publication de ces résultats, le secrétaire d’État à l’Intérieur, G.K. Pillai, a reconnu que les efforts substantiels des 40 dernières années n’ont eu aucune incidence sur le ratio filles-garçons et qu’il faut donc tout réexaminer.

Ces résultats et la situation en général continuent de poser un défi pour les politiques publiques et la recherche qui doit sous-tendre leur élaboration. Il y a lieu de considérer quatre grands aspects.

Premièrement, les politiques publiques doivent être soigneusement ciblées. En 2008, les auteurs d’une étude de cinq ans financée par Action Aid et le CRDI affirmaient qu’il était peu probable que l’augmentation des dépenses publiques ou encore l’interdiction des technologies permettant de déterminer le sexe du foetus soient des mesures efficaces. Ce ne sont en effet pas les technologies qui sont la cause du peu de tolérance à l’endroit des filles ou du statut inférieur de la femme. Par ailleurs, le fémicide ne touche pas seulement les pauvres, et le problème ne peut donc pas être résolu par de l’argent. Des politiques plus subtiles, qui visent à transformer les attitudes à l’égard des filles et des femmes, s’imposent. Cela signifie, par exemple, qu’il ne suffit pas de se préoccuper des sommes consacrées à l’éducation; il faut examiner attentivement ce qui est enseigné de même que la place occupée par les sciences humaines et sociales dans les programmes scolaires et universitaires.

Deuxièmement, Amartya Sen soulignait dans son article de 2003 que la situation en Inde ne pouvait s’expliquer uniquement par la religion, l’accès aux ressources en santé, le revenu et la croissance, la correspondance entre ces facteurs et le ratio hommes-femmes dans les différents États étant faible. Aussi inquiétant que cela puisse être, la réponse pourrait-elle résider, avançait-il, dans l’ascension des partis hindouistes, survenue à peu près en même temps dans les États où le nombre de filles a chuté ? L’interaction des facteurs religieux, politiques et sociaux est complexe et mérite d’être étudiée de plus près.

Troisièmement, étant donné que l’on sait maintenant qu’il faut prêter une attention accrue à la culture, aux attitudes, à la religion et à la politique, il est certain que la recherche objective a un rôle essentiel à jouer, sur place et à l’étranger. Toutefois, je ne suis pas certain que les bailleurs de fonds étrangers aient, eux, un rôle à jouer à cet égard. Dans ce cas-ci, pour garantir la crédibilité du processus et des résultats obtenus, et pour bien démontrer qu’on se les approprie, il importe que la recherche soit financée au moyen de fonds de source intérieure, qu’ils soient publics ou privés.

Quatrièmement, les cas de l’Inde et de la Chine ont été les plus scrutés, car c’est dans ces pays que le plus grand nombre de femmes manquent à l’appel, mais une analyse comparative minutieuse pourrait indiquer la voie à suivre. Par exemple, comment la Corée du Sud et certains pays d’Asie du Sud et d’Asie occidentale sont-ils parvenus à faire changer les choses ?

Dans bien des pays, on ne fait hélas que commencer à s’attaquer au problème. Seule la recherche, aussi lente et minutieuse soit-elle, permettra de trouver des pistes de solutions. Les résultats des travaux financés par le CRDI au Bangladesh et au Vietnam, qui devraient être publiés au début de l’été, sont prometteurs. Un autre billet à ce sujet suivra.